【简报】“全国课改背景下教育评价的理论与实践研修班”会议纪要

 

 

 

 

十六届三中全会以来，从中央到地方都把改革的重点转向公共服务型政府的建设，上海正着力建设责任政府、服务政府、法治政府，并把贯彻执行行政许可法的着眼点，放在切实转变政府职能、规范行政行为上来。与此同时，上海市教委紧紧围绕陈良宇同志对教育提出的“两个如何”，以实施教育综合改革试验为契机，把推进依法行政、依法治教列为工作重点，积极创建现代化教育管理的新体制、新模式和运行体系。

在现实情况下，如何将教育评估事业发展纳入到现代化教育管理体制的构建中通盘考虑？怎样在“依法行政、依法治教”中加强教育评估法规建设？为此，我们在了解国内外教育评估发展的概况的基础上，对本市的教育评估机构的运行情况进行了问卷调查，并先后5次召开有本市高等院校和教育评估机构负责人以及教育评估专家参加的座谈会，广泛听取他们对上海市教育评估法规建设的意见。现将有关情况和咨询意见综合报告如下：

伴随着上海教育事业的飞速发展，上海的教育评估事业在政府职能转变过程中兴起，在服务于政府对教育宏观管理、促进学校提高教育质量活动之中不断发展壮大。主要体现在以下四个方面：

① 专业机构不断涌现。1996年4月，成立了全国最早的教育评估机构——上海市高等教育评估事务所。在政府机构改革的过程中，市教委按照构建教育“三大服务系统”（即：教科院、考试院、评估院）的整体思路，成立了上海市教育评估院。近年来，有13个区县相继成立了17个教育评估中心（或教育评估事务所）。在这些专业评估机构中，有全额拨款的全民事业单位，也有工商部门批准的民营有限公司，但大多数还是经民政部门和教育行政部门批准的“民营非企业”自收自支单位，属于社会中介组织。目前，已初步形成市、区县两级教育评估机构网络。

② 业务范围有所拓展。几年来，在有关教育行政部门的大力支持下，这些评估机构接受了部分“委托评估”的任务，为行政部门承办评估中一些具体事务性工作。不仅如此，他们还面向市场，主动承接了一些非教育系统方面委托的评估项目，以及国家教育行政部门和全国学术机构等委托的一些评估科研项目，在全国产生了一定的影响。

③ 交流合作逐步扩大。市教育评估院注重与国内外相关组织的交流与合作，保持与香港学术评审局之间的友好联系，定期举办全国性教育评估学术会议。不仅如此，还加入了高等教育质量保障国际网络（INQAAHE），并参加国际性和地区性学术活动；另一方面，还从全国各地或“长三角地区”聘请了一些院士和教授等评估专家参与评估工作，区县级教育评估机构也在评估项目和评估人员方面，相互之间进行了合作。

④ 协会工作开始启动。在上海市教育委员会、上海市民政局的大力支持下，“上海市教育评估协会”于2004年2月25日正式成立。作为全国第一家具有行业性的教育评估社会中介机构，正加强自身的组织建设，积极开展教育评估的标准研制和职业培训活动，着力于本市教育评估行业的自治、自律，努力为促进政府转型和职能转变，建立与市场经济体制相适应的现代化教育管理体制作出应有的贡献。

当然，实践中存在着一些矛盾和实际问题，主要有：其一，评估机构难以合法介入。现实中虽然评估机构形成了一定的业务范围，但都缺乏应有的法规保障，接受评估委托很大程度上靠“老关系”和“公关”，难以做到合法介入，依法评估；其二，与行政部门的关系不顺。评估机构是政府职能转变的产物，具有独立的法人地位。然而，如果一些行政部门仍“政事不分”地组织相关的评估事务，不肯“委托评估”，评估机构必然陷入“难为无米之炊”之境地。当然，评估机构也可以面向市场独立开展评估活动，但又受到官方权力和对评估结果认可的制约。目前，评估机构的生存与发展面临很大的困难；其三，评估活动缺乏统筹协调。当前，各级教育行政部门为了在工作上“有所作为”，或为了表明行政管理的“科学化”，竞相开展名目繁多的单项评估或综合评估。“上面千条线，下面一孔穿“，不少学校感到频繁的评估不仅扰乱了学校的正常教学秩序，而且行政色彩较浓的评估也滋长了搞形式主义、弄虚作假的不正之风。

1、 加强教育评估工作的重要性

① 强化教育评估，是世界各国建设“服务型政府”所形成的共识。由于教育评估建立在系统、全面的信息搜集基础上，具有导向、激励、鉴定和调控等多种功能，教育评估已经成为一种促进教育向更加完善方向发展的动力机制，甚至“联合国教科文组织已经就是否具有完备的教育评价技术作为衡量一个国家教育水平高低的尺度”。因此，教育评估在世界各国普遍受到重视，尤其是在受“新公共管理”思想影响的国家。政府在重构与学校、社会相互关系之时，为保证“放权”而不失政府的高度调节，“政府总是对那些它负有责任的领域进行评估”，从而兴起了“评估型政府”，并向社会中介机构公开购买“评估服务”，辅助政府加强事后管理，将评估结果与教育财政拨款挂钩，引进市场力量建立起“准市场”的教育管理新体制。国外在政府、学校、社会三者关系重构过程中，日益强化教育评估给我们以深刻的启示。

② 要建立与市场经济相适应的教育管理体制，必须建立各类中介机构。在国外，为在市场经济条件下加强政府的宏观调控，教育系统普遍建立具有协商、咨询、协调、合作等功能的中介机构。这些机构实际上充当了学校和政府之间的“缓冲器”，既有利于维护学校的办学自主权，又能传递政府的影响。在我国，早在1993年《国务院关于〈纲要〉的实施意见》中就明确提出：“为保证政府职能的转变，要建立、健全社会中介组织，包括……教育评估机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”；《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调：要“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。”可见，要建立与社会主义市场经济相适应的教育管理体制，政府部门必须重视“积极培育和发展社会中介组织”。

③ 加强评估机构的交流与合作，是国际上“学历互认”的通行做法。从国际上看，虽然各个国家对教育质量的关注情况不一样，但有迹象表明，政府越来越有兴趣建立教育质量保障体系已成为一种趋势，在一些发达国家，不仅建立了各级各类教育评估机构，还成立了地区性和全国性的教育评估机构的“协会”或“委员会”。例如，美国高等教育认证协会（简称“CHEA”）、高等教育质量保障机构国际网络（简称INQAAHE）以及“华盛顿协议”（签约国有关工程组织通过相互交换认证文件、观察认证全过程和列席认证委员会会议等，从而达到工程专业学历和工程职业资格的相互认可）。目前国际通行的做法是，通过教育评估机构之间的合作，从而实现学校和专业之间的“学历互认”。显而易见，要推动上海教育市场的对外开放和上海教育的国际化，也需要建立共同一致的质量标准和评估系统，并通过教育评估机构与国际“对口”交流与合作，实现“学生转学”和“学历互认”。

④ 大力发展教育评估事业，也是教育现代化的重要内容和手段。如同经济领域一样，没有管理思想、制度、方法和手段的现代化，就不可能有高的质量和效益，没有教育管理的现代化便不可能实现教育现代化。教育评估是现代教育管理的重要手段，特别是由于教育观与管理观的融合，在教育宏观管理和教育质量保障中的作用日益突出。教育管理现代化的核心是教育决策科学化和民主化，教育组织合理化和调控方式理性化。大力发展教育评估事业，有利于深化教育体制改革，切实转变政府职能；有利于改变传统的行政管理方法，促进教育管理的科学化；有利于加强教育与社会的联系，促进教育管理的民主化；有利于教育评估制度建设，促进教育管理法制化。另一方面，通过发挥教育评估的导向、激励、改进等功能，也可以促进教育改革与发展的不断深化。

2、 加强教育评估法规建设的必要性

① 目前我国教育评估的立法还相对滞后。尽管《中华人民共和国教育法》中规定“国家实行学校及其他教育机构教育评估制度”，但在教育评估法规建设方面却存在着立法滞后的现象。至今除了1990年原国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》（简称《暂行规定》），其余便是散见于一些法规文件中的零星条款。虽然《暂行规定》对普通高等学校教育评估的主要目的、基本任务、基本准则、评估形式、评估主体等都作了详细规定，但毕竟她是计划经济体制下的产物，关于评估主体、评估机构等有关规定，显然不符合《纲要》中“政府宏观管理，学校面向社会自主办学”的精神，也不利于《决定》中提出的“进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用”。另一方面，学校要加强教育质量的自我保障，以及社会要对学校办学进行必要评估监督，却又缺乏应有的规章依据和坚实的法律支撑。

② 上海教育评估事业发展的现实需要。上海教育评估事业发展起步较早、实践丰富，目前教育评估的组织建设已经比较健全。尽管专业性评估机构为政府加强对教育宏观管理和事后监督，对指导和帮助学校改进工作和提高质量发挥了重要的作用，但现实中大多数专业评估机构的生存与发展却遇到重重困难。主要原因是对评估机构的设置、地位、作用和活动方式等缺乏系统的法规文件，使评估机构在开展业务活动和处理与政府、学校的关系问题上，并不能做到合法介入，依法评估。虽然上海又成立了群众性、行业性的评估协会，但如果没有政府部门的行政授权，在加强评估的统筹与协调，以及处理评估机构与政府、学校的关系问题上仍无能为力。因此，尽快出台有关教育评估的法规已成为当务之急。

1、 可鉴经验

2003年9月3日，国务院总理温家宝签发了《中华人民共和国国务院令》（第390号），自2003年11月1日起施行《中华人民共和国认证认可条例》。该条例共分7章，其中对认证机构、认证、认可、监督管理、法律责任等都作了明确的具体规定。2003年12月19日，国务院办公厅转发了财政部《关于加强和规范评估行业管理意见》（国办发[2003]101号）。意见中分析了我国评估行业的发展情况及存在的主要问题，明确提出了规范评估行业管理的基本原则、加强和规范评估行业管理的具体措施及组织实施等方面的要求。

另一方面，兄弟省份在加强教育评估法规建设方面也进行了可贵探索。江苏省于1997年成立教育评估院，伴随着政府机构改革和职能转变，教育评估的制度建设也逐步加强并不断完善。近几年来，省教育厅一直执行教育评估项目厅长“一支笔”审批制度，并先后出台了《关于加强教育评估工作管理的意见》、《关于建立江苏省教育评估院的原则意见》、《江苏省教育厅关于进一步做好教育评估工作的意见》等一系列政策文件，明确评估院的地位和职能，理顺与行政部门、学校之间的关系。省财政厅和物价局还同意评估费，也增强评估院的工作的独立性和评估的公正性。

    2、 几点建议

① 把上海市教育评估法规建设纳入综合改革试验规划之中。上海综合改革试验，关键在于制度创新。本市在“建立现代学校制度”方面进行了可贵的探索，但在“创建现代化教育管理系统，推进依法行政、依法治教”方面仍需加大改革力度。市教委在《关于本市实施教育综合改革试验的若干意见》中，已明确提出要“逐步探索构建教育现代化管理和运行体系”，采用何种手段和具体措施将这一目标加以落实？我们认为，可以借鉴国外的有益经验，以强化教育评估为“抓手”，将教育评估的制度建设和法规建设作为综合改革试验的一个“突破口”，在政府重新构建与学校、社会之间关系时，把教育评估中介组织作为不可或缺的组成部分，努力建立上海现代教育管理的新体制、新机制、新模式。同时，为全国教育评估立法方面提供经验、做出示范。

② 根据《行政许可法》对上海市教育评估协会行政授权。建设“服务政府”，必然要大力发展社会中介机构。上海市教育评估协会是具有行业性的社会团体法人组织，其发展的定位也应纳入“建立与市场经济体制相适应的现代教育管理体制”中通盘考虑。按照《行政许可法》中有关规定，如果“行业组织或者中介机构能够自律管理的”，就“可以不设行政许可”。我们建议，在市教委的直接指导下，由评估协会负责全市教育评估项目的统筹与管理，充分发挥其行业协调、自治、自律和服务的职能，加强上海教育评估事业的规范化、制度化建设。具体地说，由评估协会加强评估统筹协调，可以规范上海教育评估的市场秩序；通过制定上海市各级各类教育质量标准和评估体系，建立评估机构市场准入和评估人员持证上岗制度，制定教育评估工作规程和服务质量标准，从而保证教育评估的质量和水平；通过评估协会的对外交流与合作，还能促进上海教育的现代化和国际化。

③ 市教委尽快制定进一步加强教育评估工作的行政规章。政府部门要切实转变职能，不仅要下决心将“政事分开”，实行“教、评”分离，也需要从规章制度上加以保证。为了提高依法行政水平和实现制度创新，建议市教委进一步加强教育评估制度建设。具体地说，以实施《行政许可法》为契机，清理行政处室的评估职能，通过行政规章的形式明文规定，将实施教育评估的工作统统交给评估专业机构来承担，引人市场竞争机制提高评估质量，从根本上保证各行政处室专心政策制定、定心宏观管理、用心提供服务。同时，明确评估院的性质以及与行政部门之间的关系，对规范教育评估行为和提高评估工作质量提出要求，为评估院改革与发展指明方向。

④ 将上海市教育评估立法工作列入法制化建设的议事日程。在国外，教育评估机构都是依法建立的，并依法开展教育评估活动。香港学术评审局也是根据《香港学术评审条例》成立的，其组织及权责皆按照有关法规设定，委员会成员由特区行政长官直接委任。目前，上海市教育评估的实践相当活跃，评估机构不断涌现，行业组织也开始形成。教育评估作为一种新兴的社会服务，现实中必然与政府、学校和社会之间存在着这样那样矛盾和冲突，迫切需要以法律法规的形式加以调整和规范。为此，我们建议，将上海市教育评估立法工作尽早列入教育法制建设的议事日程。具体地说，一要加强教育评估立法的宣传工作，使政府领导从建设“责任政府、服务政府、法治政府”高度和调整政府与学校、社会之间相互关系的角度，认识到强化教育评估的重要性和教育评估立法的必要性；二要把“教育评估立法”列入政府部门教育法制建设的计划，建议由市教委政策法规处和办公室牵头，成立课题小组进行专题研究，草拟《上海市教育评估条例》，经市教委同意后进入市人大立法程序；三要通过各级各类学校、教育评估机构、教育专家和社会知名人士，与教育行政部门一道共同呼吁市人大或市政府，尽快出台《上海市教育评估条例》。

⑤ 努力构建以教育评估为手段的上海市教育质量保障体系。从国际上看，虽然各个国家对教育质量的关注情况不一样，但有迹象表明，政府重视建立教育质量保障体系已成为一种趋势，许多国家和地区都成立了专门的组织或机构负责实施质量保障评估。为了加强对教育教学质量的监控，市教委也采取了不少措施，如何变权宜之计为长效管理？可以借鉴国外教育质量保障的有益经验，根据“形成政府宏观调控、市场自发调节、相互协调、开放的教育运作机制”总体要求，按照政府、学校、社会及中介组织齐抓共管的设计思想，以教育评估为主要手段，构建一个“政府宏观管理、学校自我保证、中介评估服务、社会需求调控”的内外结合型的上海教育质量保障体系。

 

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